Das African Continental Free Trade Area (AfCFTA) – Game Changer für Ägypten?

24 November 2022 - Dr. Christian Ule & Sophie Greiner

I. Im Handel liegt der Wandel 

Mit seinen 30,2 Millionen km², rund 1,3 Milliarden Einwohnern und insgesamt 55 Ländern ist Afrika nach Asien der zweitgrößte Kontinent der Welt. Über 50% der Bevölkerung Afrikas ist unter 20 Jahre alt1; 2050 dürfte jedes vierte Neugeborene aus Afrika stammen.2 Der Kontinent ist reich an fruchtbaren Böden und Rohstoffen wie Öl, Diamanten, Gold, Mangan, Kobalt, Chrom und Coltan. Unter den weltweit am schnellsten wachsenden Staaten befinden sich einige afrikanische Länder.3 Das Potential, das der Kontinent in sich birgt, ist enorm.  

In diesem Zusammenhang kommt der Republik Ägypten als wirtschaftliches Schwergewicht eine besondere Rolle zu: Das Land erstreckt sich über 1 Million km² und ist nach Südafrika der am stärksten industrialisierte Staat des Kontinents.4 Der Nil, längster Fluss der Erde, schließt den Staat an wichtige Verkehrsrouten an und bietet zugleich eine stabile Quelle an Wasser und Nahrung. Mit dem Suezkanal verfügt Ägypten zudem über eine der wichtigsten Handelsrouten weltweit. Mittlerweile zählt Ägypten ganze 104,7 Millionen Einwohner5 und ist damit das bevölkerungsreichste arabische, und drittbevölkerungsreichste afrikanische Land. Ägypten gehört zu den Ländern Afrikas6, die schon lange durch Wirtschaftsabkommen7 Handelsbeziehungen mit Europa pflegen und als starke und selbstbewusste Handelspartner agieren. Hauptziel der ägyptischen Exporte ist Europa mit 31,1 %8; mit 6,3 % ist Ägypten der fünftgrößte Exporteur Afrikas.9 Das rasante Wirtschaftswachstum zieht zunehmend internationale Investoren an, die Ägypten als Produktionsstandort für den Nahen Osten und Afrika wählen.10 So verzeichnete Ägypten zwischen 2017 und 2020 mit 21 % den höchsten Anteil an ausländischen Direktinvestitionen in der Elektronik- und Elektroindustrie in Afrika und mit 14 % den zweithöchsten Anteil an Projekten, die Fachwissen voraussetzen.11 Im Jahr 2020 wuchs die ägyptische Wirtschaft trotz der pandemiebedingten Umstände weiterhin um 3,6 %. Dies ist umso bemerkenswerter, als die Wirtschaft im Nahen Osten um 4 %, in Afrika um 1,9 % und weltweit um 3,3 % schrumpfte.12 Ägypten hat sich die Entfaltung seines Potenzials seit den 1990er Jahren auf die Agenda gesetzt und hierzu einige Institutionen geschaffen und Gesetzesänderungen auf den Weg gebracht. Zu nennen sind etwa das Gesetz über Investitionsgarantien und -anreize Nr. 72/2017 (Law of Investment Guarantees and Incentives No. 72/2017) oder das Gesetz über Kleinst-, kleine und mittlere Unternehmen Nr. 152/2020 (Micro, Small and Medium Enterprise (MSME) Law No. 152/2020), welchen Unternehmen eine Reihe von Anreizen und Vorteilen bieten.13  

Zuweilen ist indes auch zu beobachten, dass Afrika als Ganzes für westliche Investoren an Bedeutung gewinnt. Dies zeigt nicht zuletzt die 2017 anlässlich des G20 beschlossene Initiative „Compact with Africa“, auch bekannt unter dem Namen „Marschallplan mit Afrika“, deren Fokus auf der Ausweitung der wirtschaftlichen Kooperation Afrikas mit den G20-Staaten durch Stärkung von Privatinvestitionen liegt.14 Auch Ägypten gehört zu den an der Initiative teilnehmenden Ländern.  

Weitaus geringere Schlagkraft beweist hingegen bislang der innerafrikanische Handel. Grund hierfür sind einerseits hohe innerafrikanische Zölle zwischen Staaten, die keinem gemeinsamen Abkommen angehören. Nicht zu unterschätzen sind auch die nicht-tarifären Barrieren (non-tariff barriers, kurz NTBs) wie schwache Infrastruktur, Korruption, schwerfällige Bürokratie sowie intransparente und uneinheitliche Regelungen. Sie sorgen dafür, dass sich interregionale Exporte bislang kaum entwickelten. Handelsbeschränkungen innerhalb Afrikas sind vier Mal höher als in Mitgliedsstaaten der OECD.15 Dies wird etwa dadurch deutlich, dass die durchschnittliche Wartezeit bei der Grenzzollabfertigung an innerafrikanischen Grenzen bei ganzen 97 Stunden liegt, während in Europa hierfür durchschnittlich nur 8 Stunden anfallen.16 Nicht weiter verwunderlich ist es somit, dass entgegen geographischer Logik die interregionale Exportrate in Afrika bisher bei lediglich knappen 17 % stagniert17 und nur 0,36 % des Welthandels ausmacht.18 Ein Vergleich mit den interregionalen Exporten der anderen Kontinente zeigt jedoch, dass ein höherer Anteil durchaus erreichbar ist: 68 % in Europa, 59 % in Asien und 55 % in Nord- und Südamerika.19  

Schon lange hatte sich die Afrikanischen Union (AU) die Schaffung einer gemeinsamen Handelszone auf ihre Agenda gesetzt. Nach über 30 Verhandlungsjahren blickt die Welt nun auf das Anfang 2021 in Kraft getretene erste panafrikanische Handelsabkommen: Das African Continental Free Trade Area, kurz AfCFTA.  

Wird damit der Traum des wirtschaftlich florierenden, selbstbewussten, verhandlungsstarken und geeinten Afrikas Realität?  

II. Der lange Weg zur Einigung 

A. Geburtsstunde des AfCFTA

Bestrebungen zu einer gemeinsamen Handelszone aller afrikanischen Staaten sind nicht neu. Schon Ende der 1970er Jahre wurden erste Gedanken zu einer gemeinsamen Handelspolitik festgehalten.20 Geburtsstunde eines konkreten Leitbilds war schließlich das Abuja-Abkommen 1991, in welchem sich die Mitgliedsstaaten der damaligen Organisation für Afrikanische Einheit (OAE) erstmals über einen entsprechenden Aktionsplan einigten. Mit seinem Artikel 2 wurde die Afrikanische Wirtschaftsgemeinschaft gegründet, welche nach einem 6-Stufen-Plan bis 2034 umgesetzt werden sollte.21  

Afrika zählt insgesamt ganze 3.000 Völker und 2.000 eigenständige Sprachen, welche die Koordination untereinander und die Vertretung gemeinsamer Interessen zuweilen komplex machten. Das Vorhaben geriet folglich unweigerlich ins Stocken und es mussten über 20 Jahre ins Land gehen, bis erstmals 2015 wieder aufgenommene Verhandlungen den Weg für die Umsetzung ebneten. 

B. Neuer Anstoß durch die Agenda 2063  

Mit der Agenda 2063 kam das Vorhaben eines gemeinsamen Handelsabkommens schließlich wieder ins Rollen. Sie wurde 2015 von allen Mitgliedsstaaten der AU verabschiedet und ist Ausdruck einer gemeinsamen Vision für die Entwicklung Afrikas für die folgenden 50 Jahre.  

Die Agenda 2063 ist der erste von der AU ausgehende Entwicklungsplan. Er sieht zum einen vor, dass die Entwicklung des Kontinents durch inklusives Wachstum, ausgehend von den Menschen und aufbauend auf ihrem Potenzial nachhaltig gewährleistet wird. Afrika soll ein integrierter und politisch vereinter Kontinent sein, geprägt von guter Regierungsführung, Demokratie, Menschenrechten, Gerechtigkeit und Rechtsstaatlichkeit. Weiter wird auf ein friedliches und sicheres Afrika hingewirkt, in dem eine gemeinsame kulturelle Identität, ein gemeinsames Erbe und gemeinsame Werte handlungsleitend sind. Afrika soll 2063 als starker, vereinter und einflussreicher Akteur und Partner in der Weltpolitik stehen.22 

Dabei berücksichtigt die Agenda 2063 nicht nur die kontinentalen Wachstumsbestrebungen Afrikas. Zur Erreichung der Ziele ist die Umsetzung auf regionaler und nationaler Ebene ebenso wichtig. Zu Beginn der Agenda 2063 wurden die nationalen Entwicklungspläne der Mitgliedstaaten sowie die Strategiepläne der bereits bestehenden regionalen Wirtschaftsgemeinschaften überprüft und die Schwerpunkte ihrer Entwicklungsprioritäten in den ersten Zehnjahresplan aufgenommen. 

Das AfCFTA ist eines der 15 Leuchtturmprojekte der Agenda 2063.23  

C. Vierjähriger Schlusssprint  

Mit der Verabschiedung der Agenda 2063 und den sich anschließenden Schritten wurde die Ernsthaftigkeit des Vorhabens und der politische Wille der AU deutlich. Verhandlungsforen, Leitfäden und Arbeitsgruppen führten 2017 schließlich zum ersten Entwurf des Handelsabkommens sowie der dazugehörigen Protokolle. Weitere Entwürfe folgten und der finale Vertragsentwurf wurde noch im selben Jahr beschlossen.  

Rund drei Monate später unterschrieben 44 Staaten den Vertrag. Ein Jahr später, am 29. April 2019, war es soweit: Mit der Ratifikation24 von 24 Staaten konnte der Vertrag gem. Artikel 23 des AfCFTA nach Ablauf von 30 Tagen schließlich in Kraft treten. Ägypten, Langzeitbefürworter des AfCFTA und Vorreiter bei den Verhandlungen, war zu diesem Zeitpunkt vorsitzender Staat der AU.25 Aufgrund der Coronapandemie verschob sich der Starttermin für die Umsetzung des AfCFTA von Juli 2020 auf Januar 2021.  

Die Europäische Union hat die Verhandlungen zwischen 2018 und 2020 mit 50 Millionen Euro finanziert; die Bundesregierung unterstützt ihrerseits das Vorhaben unter anderem über die Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) und die Physikalisch-Technische Bundesanstalt (PTB).26 

D. Momentaufnahme 

Inzwischen27 haben von den 55 Ländern Afrikas 54 das Abkommen unterschrieben und 43 ratifiziert. Einzig der ostafrikanische Staat Eritrea hat sich gegen eine Teilnahme an der Freihandelszone entschieden. Sitz des AfCFTA-Büros ist die Hauptstadt Ghanas, Accra. Am 10. Februar 2020 wurde der südafrikanische Diplomat Wamkele Mene zum ersten Generalsekretär der afrikanischen Freihandelszone gewählt.28  

Im diesem Zusammenhang ist auch das erste panafrikanische Zahlungs- und Abwicklungssystem (Pan-African Payment and Settlement System, kurz PAPSS) zu nennen. Vor dem Hintergrund von über 40 existierenden afrikanischen Währungen, wurde es 2019 von der Afreximbank und der AU eingerichtet und soll Transaktionskosten bei Finanzströmen innerhalb Afrikas reduzieren sowie die effektive Implementierung des AfCFTA sicherstellen.29  

Die Verhandlungen über die Ausgestaltung des gemeinsamen Markts werden in Phase I und II unterteilt.30  

Phase I ist größtenteils abgeschlossen und mündete in die Aufnahme der Protokolle zum Waren- und Dienstleistungshandel sowie zum Streitschlichtungsverfahren in das Abkommen. Einige Fragen sind jedoch noch offen, z.B. solche über Regeln zu Ursprungswaren31, über Listen der Zollzugeständnisse oder über Listen der spezifischen Verpflichtungen für die fünf vorrangigen Dienstleistungssektoren. Über diese Punkte (welche ursprünglich bis Juni 2021 geklärt werden sollten) wird derzeit noch verhandelt.32  

Für die noch ausstehende Phase II sind Verhandlungen zur Investitions- und Wettbewerbspolitik, zu Fragen des geistigen Eigentums, zum Onlinehandel sowie zu Frauen und Jugend im Handel geplant, deren Ergebnis Niederschlag in weiteren Protokollen finden wird.33 Diese müssen sodann von der AU-Vollversammlung angenommen und gemäß den verfassungsrechtlichen Vorschriften und Verfahren der Mitgliedstaaten ratifiziert werden.  

Grundsätzlich können Handelsabwicklungen im Rahmen eines Handelsabkommens erst dann beginnen, wenn die rechtlichen Rahmenbedingungen abschließend geklärt sind. Die Staats- und Regierungschefs der AU einigten sich jedoch im Dezember 2020 darauf, dass der Warenhandel mit Waren, für welche die Verhandlungen abgeschlossen sind, beginnen kann.34 Im Rahmen dieser „Übergangsregelung“ fand nach pandemiebedingtem Aufschub am 4. Januar 2021 unter großer medialer Beachtung die erste AfCFTA-Handelsabwicklung von Ghana nach Südafrika statt.35 

III. Wer oder was ist AfCFTA? 

AfCFTA ist eine von seinen Mitgliedern gegründete Freihandelszone, die – mit Ausnahme Eritreas – den ganzen afrikanischen Kontinent umfasst und damit weltweit nach der Welthandelsorganisation (World Trade Organisation, kurz WTO) die größte Freihandelszone nach Anzahl der Mitgliedsstaaten ist. Im AfCFTA schlummert das Potenzial einer mittel- bis langfristigen Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit ganz Afrikas.  

A. Rechtliche Einordnung  

Das AfCFTA ist in erster Linie ein Instrument zur Ermöglichung und Förderung des freien Warenverkehrs. Konkret handelt es sich um ein sog. präferenzielles Handelsabkommen, welches nicht mit einer Zollunion – wie etwa der der Europäischen Union – zu verwechseln ist. In beiden Fällen handelt es sich um eine Vereinbarung zum vollständigen Abbau von Zöllen und NTBs zwischen den Mitgliedsstaaten. Der Unterschied liegt jedoch in der handelspolitischen Beziehung zu Drittstaaten: Während die beteiligten Länder bei Abschluss eines Handelsabkommens die Autonomie über ihre Außenzölle behalten, verständigen sich die Mitglieder einer Zollunion auf einen gemeinsamen Außenzoll und verpflichten sich, nur noch gemeinsam Handelsabkommen mit Drittstaaten zu verhandeln.36 

Das AfCFTA besteht aus dem AfCFTA-Rahmenabkommen sowie aus Protokollen, deren Anhängen und Anlagen, welche in mehreren Phasen verhandelt werden (s.o.). Das Rahmenabkommen schafft mit seinen 30 Artikeln die Freihandelszone und definiert deren Ziele, Ablauf, Bestandteile und Organe. Die Protokolle über den Warenverkehr, über den Dienstleistungsverkehr und über die Regeln und das Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten sind bereits gem. Artikel 8 des Abkommens integraler Bestandteil des AfCFTA. Mit Ratifikation durch den jeweiligen Staat wird das AfCFTA für diesen verbindlich.37 Ägypten war einer der ersten Staaten, die das Abkommen ratifiziert haben.38  

Die sich aus dem Abkommen ergebenden Rechte und Pflichten enden erst durch Ausscheiden des Vertragsstaats aus dem AfCFTA. Gem. Artikel 27 des Abkommens ist ein Ausscheiden frühestens fünf Jahre nach Inkrafttreten des Vertrags und somit frühestens am 29. Mai 2024 möglich. 

B. Regelungsinhalt der Protokolle 

1. Protokoll über den Warenverkehr  

Haupterrungenschaft des AfCFTA ist das Protokoll über den Warenverkehr, welches das Fallenlassen von 90 % aller innerafrikanischen Zölle in allen Produktkategorien innerhalb von fünf Jahren ab Inkrafttreten vorsieht. Dabei können bis zu 7 % der Produkte als sensible Waren eingestuft werden, für die eine Zollabbaufrist von zehn Jahren gilt. Bei den am wenigsten entwickelten Ländern (least developped countries, kurz LDCs) verlängert sich die Vorbereitungszeit von fünf auf zehn Jahre und für sensible Waren von zehn auf dreizehn Jahre, sofern sie ihre Bedürftigkeit nachweisen. Die Übrigen 3 % der Zolltarife sind komplett vom Zollabbau ausgenommen.  

Zur schrittweisen Senkung der Zölle haben bislang 44 AU-Mitgliedstaaten ihre Angebote vorgelegt. Hiervon wurden 29 geprüft und zur Umsetzung freigegeben.39 

Konsequenterweise können Zollvorteile nur für Ursprungswaren aus den Mitgliedstaaten des AfCFTA gewährt werden. Andernfalls könnten Einfuhren aus Drittstaaten wie z.B. Deutschland von den ausgehandelten Zollbegünstigungen profitieren. Die Ursprungsregeln wurden bislang für 87,7 % der Zolltarifpositionen vereinbart, Gegenstand weiterer Verhandlungen ist noch die konkrete Ausgestaltung der übrigen 12,3 % der Zolltarifpositionen.40  

2. Protokoll über den Dienstleistungsverkehr 

Das AfCFTA formuliert in einem weiteren Protokoll die Regeln und Grundsätze für die Liberalisierung des Dienstleistungsverkehrs auf dem Kontinent.  

Die AU-Vollversammlung einigte sich bislang auf fünf Schwerpunktbereiche (Verkehr, Kommunikation, Tourismus, Finanz- und Unternehmensdienstleistungen) sowie auf Leitlinien zu den hierfür geltenden Verpflichtungen.41 47 AU-Mitgliedsstaaten haben bislang ihre Angebote für spezifische Verpflichtungen eingereicht und die Überprüfung von 28 ist abgeschlossen. Darüber hinaus sind die Verhandlungen, beispielsweise über die Anerkennung von Berufsqualifikationen, noch nicht abgeschlossen.42  

3. Protokoll über die Regeln und das Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten 

Mit dem Protokoll über die Regeln und das Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten schafft das AfCFTA ein Streitbeilegungssystem nach dem Vorbild der Streitbeilegungsvereinbarung der WTO.43  

Gem. Artikel 5 des Protokolls hat das Streitbeilegungsgremium (Dispute Settlement Body, kurz DSB) unter anderem die Aufgabe, das AfCFTA-Streitbeilegungsprotokoll zu verwalten und ein Gremium (Adjudicating Panel, kurz Panel) sowie ein Berufungsgremium (Appellate Body, kurz AB) einzusetzen. Das DSB setzt sich aus einem Vertreter der jeweiligen Mitgliedsstaaten zusammen und wird gem. Artikel 6 des Protokolls tätig, sobald Meinungsverschiedenheiten zwischen den Vertragsstaaten über die Auslegung und / oder Anwendung des Abkommens in Bezug auf ihre Rechte und Pflichten bestehen. 

Die streitenden Parteien müssen nach Artikel 6 des Protokolls zunächst den Versuch einer gütlichen Einigung unternehmen. Im Falle des Scheiterns gibt es für die Parteien, zusätzlich zur Möglichkeit, nach Artikel 28 des Protokolls das Sekretariat um Rechtsberatung und -unterstützung zu bitten, drei Handlungsmöglichkeiten.  

a) Schlichtung und Mediation 

Nach Artikel 8 des Protokolls kann eine externe, unabhängige Person die Parteien dabei unterstützen, eine einvernehmliche Lösung zu finden. Im Falle des Scheiterns bleibt es den Parteien unbenommen, weitere rechtliche Schritte einzuleiten.  

b) Verfahren über das DSB  

Die Parteien können das DSB anrufen und die Feststellung beantragen, dass eine Maßnahme nicht mit dem Abkommen vereinbar ist. Sodann ruft das DSB hierüber das Panel zur Auffassungsdarstellung (final report) ein. Es wird aus einer vom AfCFTA-Sekretariat geführten Vorschlagsliste ausgewählt, für die jeder Vertragsstaat zwei Kandidaten nominiert. Nach Verkündung der Auffassung haben die Parteien die Möglichkeit, innerhalb von 30 Tagen Berufung beim DSB einzulegen, worüber sodann das AB entscheidet. Kommt das Panel oder das AB zu dem Schluss, dass eine Maßnahme nicht mit dem Abkommen vereinbar ist, so empfiehlt es dem betroffenen Mitgliedsstaat, die Maßnahme mit dem Abkommen in Einklang zu bringen. Zusätzlich kann das Panel oder das AB Vorschläge zur effektiven Umsetzung unterbreiten. Macht sich das DSB nach Artikel 19 oder Artikel 22 des Protokolls die Auffassung des Panels / des AB zu eigen, wird die Entscheidung für die Parteien rechtsverbindlich. Die Streitparteien tragen die Verfahrenskosten gem. Artikel 26 des Protokolls zu gleichen Teilen. Für den Fall, dass die Entscheidung nicht innerhalb eines angemessenen Zeitraums vom betroffenen Mitgliedsstaat umgesetzt wird, kann die geschädigte Partei das DSB ersuchen, vorläufige Maßnahmen zu ergreifen. 

c) Schiedsverfahren 

Die Parteien können sich statt der Durchführung des Verfahrens über das DSB gem. Artikel 6 in Verbindung mit Artikel 27 des Protokolls auch auf die Durchführung eines Schiedsverfahrens einigen. Voraussetzung ist lediglich, dass die Parteien das DSB hiervon in Kenntnis setzen. Der Schiedsspruch wird dem DSB mitgeteilt. 

IV. Bausteine und Institutionen des AfCFTA 

A. Regionale Wirtschaftsgemeinschaften 

Das einzige überstaatliche Organ, welches alle 55 Länder Afrikas unter einem Dach vereint, ist die AU, die die vormals bestehende OAE im Jahr 2002 ablöste. Heute gehören ihr alle international anerkannten Staaten Afrikas – einschließlich der Demokratischen Arabischen Republik Sahara (Westsahara) – an. Sitz der AU ist die äthiopische Hauptstadt Addis Abeba. Neben Frieden, Sicherheit und Stabilität sind die Ziele der AU die Beschleunigung regionaler Integrationsprozesse sowie die Anhebung der Lebensstandards aller Afrikaner und Afrikanerinnen.  

Im Rahmen der Verhandlungen zum AfCFTA waren alle 55 Mitglieder der AU beteiligt. Von ihnen gehören 47 mindestens einer – manche auch mehreren – anerkannten regionalen Wirtschaftsgemeinschaften (regional economic communities, kurz RECs) an, welche gem. der Präambel des AfCFTA-Abkommens als Bausteine (building blocks) des Handelsabkommens weiterhin bestehen sollen. Es waren daher auch sie, die im Rahmen der AfCFTA-Verhandlungen als Sprachrohr ihrer jeweiligen Mitglieder fungierten. Das AfCFTA sieht vor, dass die RECs ihre eigenen Rechtsinstrumente, Institutionen und Streitbeilegungsmechanismen beibehalten. 

Innerhalb der AU gibt es acht anerkannte RECs44, welche sich in einigen Ländern überschneiden und entweder präferentielle Handelsabkommen (Free Trade Agreements, kurz FTAs) oder Zollunionen sind.  

Tabelle 1: Anerkannte RECs innerhalb der AU45 

Union des Arabischen Maghreb (UAM) 5 Mitgliedsstaaten 
Gemeinsamer Markt für das Östliche und Südliche Afrika (COMESA) 21 Mitgliedsstaaten 
Gemeinschaft der Sahel-Sahara-Staaten (CEN–SAD)  29 Mitgliedsstaaten 
Ostafrikanische Gemeinschaft (EAC) 7 Mitgliedsstaaten 
Zentralafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft (ECCAS) 11 Mitgliedsstaaten 
Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft (ECOWAS) 15 Mitgliedsstaaten 
Zwischenstaatliche Behörde für Entwicklung (IGAD)  8 Mitgliedsstaaten 
Entwicklungsgemeinschaft des südlichen Afrika (SADC) 16 Mitgliedsstaaten 

Die verschiedenen Interessen der regionalen Wirtschaftsgemeinschaften haben die Verhandlungen des AfCFTA nicht immer leicht gemacht.  

Zu berücksichtigen war einerseits, dass die meisten Wirtschaftsgemeinschaften unterschiedliche Zölle, Ursprungsregeln und Standards haben. Das AfCFTA verbindet einige Länder und RECs, wie z.B. EAC und ECOWAS, erstmalig über einen Freihandelsvertrag.46 Zum anderen ist der Stand der Integration in den einzelnen RECs unterschiedlich. Nicht alle Wirtschaftsgemeinschaften haben den internen Handel überhaupt schon liberalisiert. So ist beispielsweise die UAM für den freien Handel praktisch bedeutungslos, während die SADC bereits 90 % ihres internen Handels liberalisiert hat.47 Die Ländergemeinschaft IGAD wiederum plant bereits seit vielen Jahren ein Freihandelsabkommen. Da jedoch die meisten Mitglieder ebenfalls Mitglieder des COMESA sind, welches bereits freien Handel ermöglicht, treten die Verhandlungen auf der Stelle.48 

Im Rahmen des AfCFTA kommen den RECs verschiedenen Aufgaben zu. Diese sind insbesondere:49 

  • Koordinierung der Verhandlungspositionen und Unterstützung der Mitgliedsstaaten bei Umsetzung des Abkommens 
  • Lösungsorientierte Vermittlung bei Meinungsverschiedenheiten zwischen den Mitgliedstaaten  
  • Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Harmonisierung von Zöllen und sonstigen Grenzschutzregelungen  
  • Förderung der Nutzung des AfCFTA-Meldeverfahrens zur schrittweisen Beseitigung von NTBs 

Von den anerkannten RECs gehört Ägypten COMESA und CEN-SAD an. Über COMESA ist Ägypten auch in das trilaterale Freihandelsabkommen (Tripartite Free Trade Area, kurz TFTA) eingebunden, welches die drei RECs COMESA, EAC und SADC integrieren und den Warenverkehr erleichtern soll. Darüber hinaus ist Ägypten Mitglied zahlreicher weiterer Wirtschaftsabkommen wie z.B. der Freihandelsabkommen mit EFTA, mit der Türkei, dem Mercado Común del Sur (kurz MERCOSUR) und der Größeren arabischen Freihandelszone (Greater Arab Free Trade Area, kurz GAFTA). Dank seiner Freihandelsabkommen konnte Ägypten sein Güter- und Dienstleistungsangebot im Inland ausweiten, neue Märkte erschließen und von ausländischen Investitionen profitieren. Mit dem AfCFTA setzt Ägypten auf Verstärkung dieses Effekts. 

B. Organe im Rahmen des AfCFTA 

Zur Förderung und Kontrolle der Umsetzung der Verpflichtungen ihrer Vertragsstaaten brauchen Freihandelszonen Institutionen. Das AfCFTA sieht vier Institutionen vor. 

Dem höchsten Entscheidungsorgan der AU, der sogenannten AU-Vollversammlung (Assembly of the AU), kommt gem. Artikel 10 des AfCFTA die Aufsicht zu. Sie ist es, die das Handelsabkommen beaufsichtigt und hierfür strategische Leitlinien festlegt. In diesem Rahmen wacht sie ebenfalls über die Umsetzung des Aktionsplans zur Förderung des innerafrikanischen Handels (Action Plan for Boosting Intra-Africa Trade, kurz BIAT), welcher darauf abzielt, die Marktintegration Afrikas zu vertiefen und das Handelsvolumen der afrikanischen Länder untereinander zu steigern.50  

Weiter wird gem. Artikel 11 des AfCFTA ein Ministerrat (Council of Ministers) geschaffen, welcher aus den jeweiligen Handelsministern der Vertragsstaaten besteht. Er ist für die tatsächliche Umsetzung des Abkommens zuständig und erstattet hierüber der AU-Vollversammlung Bericht. Der Ministerrat ist keine ständig tagende Institution, sondern berät in ordentlichen Sitzungen zwei Mal im Jahr. 

In seinem Artikel 12 sieht das Handelsabkommen zudem den Ausschuss Hoher Handelsbeamter (Senior Trade Officials) vor, für welchen von jedem Vertragsstaat jeweils ein ständiger Sekretär, Hauptsekretär oder ein anderer benannter Beamter entsandt wird. Er setzt die Beschlüsse des Ministerrats um, arbeitet Programme und Aktionspläne zur Durchführung des Abkommens aus, gewährleistet den ordnungsgemäßen Ablauf und den Ausbau des AfCFTA, setzt Ausschüsse oder Arbeitsgruppen ein, weist das Sekretariat an, bestimmte Aufgaben zu übernehmen und nimmt selbst alle sonstigen Aufgaben wahr, die im Rahmen des Abkommens anfallen oder explizit vom Ministerrat zugewiesen werden. 

Das bedeutendste Organ, das AfCFTA-Sekretariat (Secretariat), hat seinen Sitz in Accra und ist gem. Artikel 13 eine funktionell autonome institutionelle Einrichtung innerhalb des Systems der Afrikanischen Union mit einer unabhängigen Rechtspersönlichkeit. Das Sekretariat ist von der Kommission der Afrikanischen Union unabhängig, wird jedoch aus dem jährlichen Gesamthaushalt der AU finanziert. Die Aufgaben und Zuständigkeiten des Sekretariats werden vom Ministerrat festgelegt. Diese sind unter anderem Überwachungs- und Unterstützungsfunktionen in Bezug auf Rechtsmittel, nichttarifäre Handelshemmnisse, Streitbeilegung usw.  

Im Rahmenvertrag und in den Protokollen selbst nicht genannt, aber in diesem Zusammenhang relevant ist im Übrigen die anlässlich des AfCFTA eingerichtete Afrikanische Handelsbeobachtungsstelle (African Trade Observatory, kurz ATO). Die ATO stellt auf Ihrer Internetplattform zuverlässige und aktuelle Informationen über Handelsdaten, Möglichkeiten für regionale Wertschöpfungsketten, Marktbedingungen, geltende Vorschriften, registrierte Exporteure und Importeure sowie zugelassene Wirtschaftsbeteiligte zur Verfügung. Anhand dieser Informationen ermöglicht die ATO darüber hinaus Regierungsbehörden und politischen Entscheidungsträgern die Überwachung des AfCFTA-Umsetzungsprozesses und die Bewertung seiner Auswirkungen auf ihre jeweiligen Volkswirtschaften.51 Die von den Vertragsstaaten bereitgestellten Informationen zu ihren Zoll- und Einfuhrvorschriften werden in Artikel 16 des Abkommens gewährleistet und können auf der Internetplattform ebenfalls eingesehen werden.  

Im Übrigen sehen die Protokolle des AfCFTA-Abkommens verschiedene Ausschüsse und Unterausschüsse (technical committees) vor, die bei der Umsetzung des Abkommens unterstützen sollen. Sie setzen sich aus benannten Vertretern der Vertragsstaaten zusammen.  

V. AfCFTA: Meilenstein oder Papiertiger? 

A. Ein hochgestecktes Ziel  

Der größte Teil des innerafrikanischen Handels fand bislang innerhalb der RECs statt.  

So exportierte Ägypten innerhalb Afrikas hauptsächlich in andere nordafrikanische Länder (vor allem nach Libyen, Algerien und Marokko), während die Exporte in andere afrikanische Staaten hingegen nur 15,4 % seiner Gesamtexporte ausmachten.52  

Das AfCFTA bietet seinen Mitgliedsstaaten nun die Möglichkeit, auch außerhalb ihrer jeweiligen RECs neue Handelsbeziehungen zu knüpfen. Ende Juni 2022 nahmen etwa Herr Christophe Eken, Präsident der Kameruner Handelskammer (Ccima), und Herr Mamoudou Fadil, Honorarkonsul der Côte d’Ivoire, in Douala Gespräche zur Gründung einer ivorisch-kamerunischen Handelskammer auf.53  

Dank des AfCFTA gewinnt Ägypten 32 neuen Handelspartner hinzu, darunter einige der größten Volkswirtschaften des Kontinents wie Südafrika oder Nigeria. Zugleich bietet das AfCFTA Ägypten die realistische Chance, einerseits den ägyptischen Exporten außerhalb Afrikas mehr Gewicht zu verleihen und andererseits eines der wichtigsten Industrie- und Exportzentren Afrikas zu werden.  

Die Wirtschaftskommission für Afrika der Vereinten Nationen (United Nations Economic Commission for Africa, kurz UNECA) hat Entwicklungsszenarien auf der Grundlage der ökonomischen Standardmethode zur Abschätzung möglicher Politikfolgen (computable general equilibrium modell, kurz CGE-modell) ausgearbeitet und verschiedene Szenarios analysiert.54 Hiernach ist mit Umsetzung des AfCFTA von einer Steigerung der ägyptischen Exporte nach Afrika von 21 % bis 30 % auszugehen. Dieser Anstieg würde sich in den Bereichen Landwirtschaft und Nahrungsmittel am stärksten bemerkbar machen; in den anderen Bereichen wie z.B. Textilien, Leder, Holz oder Papier könnten die ägyptischen Exporte um mehr als 25 % steigen.  

Um diese Ziele zu erreichen, sind vor allem Investitionen in physische und digitale Infrastruktur notwendig. In Zukunft dürften daher Investitionen aus der Logistikbranche besonders gefragt sein. 

B. Ein Aktionsplan mit vielen Fragezeichen 

Neue Märkte, Wirtschaftswachstum, Attraktivität für ausländische Investitionen, Kostensenkung und Effizienz – klingt das zu schön, um wahr zu sein?  

Ambition und Messlatte des AfCFTA sind hoch: Breit ist die Berichterstattung, dass das AfCFTA etwa bis 2050 die afrikanische Wirtschaft auf 29 Milliarden US-Dollar steigern55 und somit 30 Millionen Afrikaner aus extremer Armut befreien wird.56 Insbesondere die prognostizierte Steigerung des innerafrikanischen Handels um 52,3 % wird vielfach erwähnt57 und ist auch auf der offiziellen Website des AfCFTA zu finden.58 Letztere Zahl stammt jedoch aus einem Bericht, der 2012 von zwei UNECA-Experten auf der 7. afrikanischen Wirtschaftskonferenz vorgestellt wurde.59 Hierin weisen diese ausdrücklich darauf hin, dass diese – für das Jahr 2022 – geltende Prognose eine vollständig liberalisierte und flächendeckende Handelszone bis 2017, eine vollständige Harmonisierung der Außenzölle bis 2019 und eine Reihe weiterer Maßnahmen voraussetzt.  

Die Einhaltung des ursprünglichen Zeitplans wurde verpasst. Ob die im UNECA-Bericht genannten Voraussetzungen mittel- oder langfristig überhaupt noch erreicht werden können, steht offen. 

1. Hinkende Umsetzung  

Trotz der intensiven Bemühungen der afrikanischen Staats- und Regierungschefs steckt das AfCFTA derzeit immer noch irgendwo zwischen „Verhandlungsphase“ und „Umsetzungsphase“ fest.60 

So ist zunächst festzuhalten, dass zum August 2022 immer noch nicht alle Staaten das Abkommen ratifiziert haben. Zudem ist das wichtigste Instrument – die Abschaffung von 90 % der Zölle – auf mindestens 5 Jahre gestreckt worden und somit noch nicht in allen Vertragsstaaten implementiert. Im Übrigen sind die Verhandlungen über Ursprungsregeln, Zollzugeständnisse und Verpflichtungen für die Dienstleistungssektoren noch nicht einmal abgeschlossen. So ist es nicht weiter verwunderlich, dass trotz formalem Inkrafttreten des AfCFTA hierunter bislang kaum Präferenzhandel stattgefunden hat.61 

2. Verdichtung des Regelungsdschungels 

Die Bezeichnung „panafrikanisches Handelsabkommen“ weckt die Assoziation, es sei ein einziges afrikanisches Liberalisierungsinstrument entstanden. Tatsächlich sollen jedoch parallel zum AfCFTA die bereits existierenden RECs als buildings blocks weiterhin bestehen. Da sich aber die Regelungen und der bürokratische Aufwand zwischen den Handelsabkommen stark unterscheiden, stellen mehrere Abkommen, die gleichzeitig in Kraft sind, eine große Herausforderung für Exporteure dar. Eine Vereinheitlichung hätte große Potenziale mit sich gebracht. Stattdessen wurde die Chance verpasst, das handelspolitische Chaos auf dem afrikanischen Kontinent zu reduzieren.62 

3. Fehlende Verantwortlichkeit  

Das AfCFTA sieht nicht die Gründung einer neuen internationalen Organisation und somit auch kein supra-nationales Organ vor, das ausdrücklich befugt ist, im Namen des AfCFTA zu prozessieren und sicherzustellen, dass die Vertragsstaaten ihren Verpflichtungen nachkommen. Für die Umsetzung der neuen Handelsregeln ist somit kein Rechtssubjekt direkt verantwortlich. Die AU unterstützt und koordiniert die Umsetzung des AfCFTA, aber letzten Endes müssen nationale Gesetze und Verordnungen verabschiedet werden, um die Wirksamkeit der Handelsregeln zu gewährleisten.63 Geschieht dies nicht, bleibt allenfalls der Klageweg über das DSB. 

4. Restriktive Klagebefugnis 

Gemäß dem Streitbeilegungsprotokoll des AfCFTA können das DSB, das Sekretariat oder ein Schiedsgericht nur bei Meinungsverschiedenheiten zwischen den Vertragsstaaten intervenieren. Für das rechtliche Vorgehen einer privaten Partei wie z.B. eines Exporteurs, Importeurs oder Dienstleisters gegen einen Mitgliedsstaat, ist hingegen keinerlei Rechtsinstrument vorgesehen. Private Parteien werden bestenfalls über den erfolgreich klagenden Mitgliedsstaat geschützt. 

Absehbar ist ein direkter Schutz allenfalls über das (noch in Phase II zu verhandelnde) Protokoll zur Investitionspolitik. Im Gespräch ist die Möglichkeit privater Parteien unfaire Handelspraktiken, wie z.B. Dumping von Waren oder subventionierten Einfuhren, bei nationalen Ermittlungsbehörden zu melden und Ausgleichs- und Schutzmaßnahmen zu beantragen.64 

5. Langwierige Vollstreckung von DSB-Entscheidungen 

Nach Artikel 25 des Protokolls über die Regeln und das Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten ist es die Pflicht der Vertragsstaaten, die Empfehlungen und Entscheidungen des DSB vollständig umzusetzen. Darüber hinaus ist das Vollstreckungsverfahren jedoch langwierig und kompliziert und macht aus den DSB-Entscheidungen einen zahnlosen Tiger. 

So hat der unterliegende Mitgliedsstaat zunächst die Möglichkeit, zur Umsetzung der Entscheidung mehrere Zeitaufschübe zu beantragen. Erst bei Nichtumsetzung der Entscheidung innerhalb eines angemessenen Zeitraums kann der obsiegende Mitgliedsstaat gem. Artikel 25 des Protokolls das DSB ersuchen, vorläufige Maßnahmen zu ergreifen und eine Entschädigung zuzusprechen. Sollte sich der unterliegende Mitgliedsstaat allerdings weiterhin weigern, die Entscheidung umzusetzen, so sind erneute Gespräche über eine gütliche Einigung zu führen. Erst nach Scheitern dieser Gespräche und dem Ablauf einer Frist von 20 Tagen kann der obsiegende Mitgliedsstaat schließlich die Vollstreckung der DSB-Entscheidung beantragen. Hiergegen kann der unterliegende Mitgliedsstaat wiederum Einspruch einlegen. Über die Angelegenheit ist sodann ein Schiedsverfahren durchzuführen.  

6. Survival of the fittest 

Neben den oben genannten Punkten wird auch Kritik ökonomischer Natur laut, wie z.B., dass kleine und mittlere Unternehmen auf lange Sicht dem Wettbewerbsdruck nicht mehr standhalten können. Insbesondere wird aber auch befürchtet, dass der Zollabbau – wenngleich als zentrale Errungenschaft des AfCFTA bejubelt – den meisten afrikanischen Ländern mehr Schaden als Nutzen bringen könnte. Der Wegfall von Zöllen kann in wirtschaftsschwachen Ländern zu negativen Wohlfahrtseffekten führen, denn Fiskalzölle auf Importwaren stellen eine relativ einfache Möglichkeit zur Devisenbeschaffung dar. Durch die Pandemie und den Ukrainekonflikt leiden die meisten afrikanischen Länder jedoch ohnehin bereits unter Devisenmangel. 

VI. Ausblick 

Das AfCFTA hat das Potenzial, die Integration Ägyptens und Afrikas in die Weltwirtschaft zu erleichtern und schafft die reale Möglichkeit einer Neuordnung der internationalen Integrations- und Kooperationsmuster.  

Ein Handelsabkommen allein ist noch kein Garant für wirtschaftlichen Erfolg. Um dem Abkommen den vorausgesagten Durchbruch zu ermöglichen, müssen die Mitgliedsstaaten den politischen Willen haben, die neuen Regelungen konsequent umzusetzen und die hierfür nötigen Kapazitäten zu schaffen. Insbesondere die kurzfristige Beseitigung von NTBs und Schaffung einer nachhaltigen physischen sowie digitalen Infrastruktur dürften entscheidend sein. Ägypten ist in diesem Zusammenhang bereits Vorreiter: Es hat bereits mit der Umsetzung begonnen, 2021 erließ das Handels- und Industrieministerium das Dekret Nr. 39 (Decree No. 39) zur Schaffung eines Ausschusses, welches die nationale Umsetzung des AfCFTA begleiten und kontrollieren soll.  

Zweifelsohne wird das AfCFTA Verlierer und Gewinner hervorbringen. Ägypten dürfte aller Voraussicht nach zu Letzteren gehören. 

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